Chaos przestrzenny w Polsce. Uwarunkowania i koszty

Jednym z największych współczesnych problemów Polski jest kryzys gospodarki i planowania przestrzennego. Tymczasem wadliwe procesy urbanizacyjne i narastający chaos przestrzenny, generują olbrzymie straty społeczne i gospodarcze. Od wielu lat są one przedmiotem krytyki, która nasiliła się zwłaszcza po 2000 roku, kiedy widoczne stały się szkodliwe efekty braku polityki przestrzennej państwa, w tym wadliwego prawa, które jest jednym z najważniejszych źródeł kryzysu. Stąd też coraz większe zainteresowania świata naukowo-eksperckiego problemami chaosu (ładu) przestrzennego. Kiedy było już naocznie wyraźnie widać, że polskie osadnictwo rozwija się chaotycznie, struktury zabudowy są niefunkcjonalne, a krajobraz staje się coraz bardziej „brzydki”, różne środowiska starały się przygotować mniej lub bardziej kompleksowe reformy prawa przestrzennego. Najwcześniej reagowało środowisko naukowe. Jeszcze w 1989 roku prof. Kazimierz Dziewoński proroczo stwierdzał, że Polska przy ówczesnej strukturze własnościowej, w tym dużej parcelacji indywidualnych działek wokół miast, jest nieprzygotowana na szybkie wejście mechanizmów renty gruntowej i że doprowadzi to do katastrofy urbanistycznej.

Najogólniejszym i jednocześnie lapidarnym, ale zapewne całkowicie zgodnym z prawdą wyjaśnieniem chaosu przestrzennego w Polsce jest złe gospodarowanie przestrzenią. Wynika ono zarówno z uwarunkowań historycznych, jak i współczesnych.

Historyczne uwarunkowania chaosu przestrzennego

Przyczyny historyczne wynikają z kształtujących się na przestrzeni ostatnich stuleci odmienności politycznych, kulturowych i prawno-administracyjnych różnych części współczesnego terytorium Polski, w tym zwłaszcza podczas zaborów (koniec XVIII – początek XX w.), wyniszczających działań wojennych (w tym obydwie wojny światowe) i rabunkowego charakteru gospodarki okupacyjnej, wreszcie specyfiki gospodarki centralnie sterowanej i generalnie systemu komunistycznego przed 1989 r. Współczesny stan zagospodarowania przestrzennego jest zatem głęboko osadzony w skomplikowanej i trudnej historii naszego kraju.

Szczególnie istotne jest przyspieszenie procesów modernizacyjnych w ostatnich dekadach, wynikające z niebywałego postępu technologicznego, zwłaszcza w zakresie przetwarzania informacji i komunikacji międzyludzkiej. Powoduje to olbrzymie zmiany w strukturze mobilności społeczeństw, związane ze wzrostem ruchliwości i zasięgów przemieszczania się. Dla przestrzeni fizycznej oznacza to wzrost konkurencji o nią, w tym powstawanie coraz większej liczby konfliktów wskutek niemożności pogodzenia coraz większej liczby funkcji na coraz bardziej ograniczonym, wskutek intensywności użytkowania, terytorium.

Chaos przestrzenny w realiach wolnorynkowych

Po 1989 roku Polska w realia wolnorynkowe wchodziła jako kraj biedny, z olbrzymimi aspiracjami społecznymi. Po szoku transformacyjnym i względnym ustabilizowaniu się sytuacji społeczno-gospodarczej wystąpił silny boom mieszkaniowy, u którego przyczyn leżały poprawa warunków materialnych (dochodów) części społeczeństwa, wzrost aspiracji bytowych przy niskim stanie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz wchodzenie w dojrzałość społeczną i na rynek pracy wyżu demograficznego z lat 1974-1985.

Największy boom inwestycyjny nastąpił w okresie wchodzenia w życie nowej Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., w tym z jednoczesnym ustawowym utraceniem ważności tzw. starych planów miejscowych, uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji rozpraszanie zabudowy i niekontrolowana suburbanizacja niszcząca krajobraz Polski przybrały wymiar niespotykany w cywilizowanych krajach. Nowa zabudowa powstawała najczęściej na podstawie decyzji lokalizacyjnych, wydawanych ochoczo i bezrefleksyjnie przez służby samorządowe dla gruntów o różnym statusie i uzbrojeniu terenu. W wyniku tych procesów, w Polsce dokonała się „eksterminacja przestrzeni” (sformułowanie użyte po raz pierwszy przez prof. Mariusza Kistowskiego): silne rozproszenie zabudowy o niskim standardzie wyposażenia infrastrukturalnego, skutkujące m.in. trwałym w perspektywie wielu nadchodzących dekad chaosem przestrzennym. Ze względu na omówione wcześniej czynniki historyczne, najbardziej groźne rozmiary miało ono w centralnej i wschodniej Polsce, gdyż nałożyło się na już istniejącą, dość silną dekoncentrację osadnictwa wiejskiego.

Chaos przestrzenny a chaos społeczny

Chaosowi przestrzennemu sprzyjał chaos społeczny. Szok transformacyjny, który nastąpił po 1989 r., spowodował bowiem istotną zmianę społeczną, polegającą na zerwaniu z dotychczasowymi wartościami (których i tak był deficyt wskutek PRL-u), a zastąpieniu ich nowymi. W pierwszym okresie transformacji, w którym nagle przywrócone zostały mechanizmy renty gruntowej, charakterystyczne było zwłaszcza lokalizowanie najróżniejszych funkcji komercyjnych w najbardziej atrakcyjnych miejscach, mających zapewnić jak największy zysk. Nikt nie liczył się z brzydotą i bylejakością, bowiem dominował mit przedsiębiorczości za wszelką cenę. Sformułowano nawet frazes, że „pierwszy milion trzeba ukraść”. Organizacja przestrzenna ludzkiej działalności w pierwszych latach po 1989 r. była prymitywna, a porządek i ład były ostatnimi, z którymi liczono się w wytyczaniu strategii rozwoju czy to przedsiębiorstw, czy to nawet samorządów. Ulice zapełniły bazary na polowych łóżkach i trywialne reklamy.

Pustka ideowa, jaka nastąpiła po 1989 r. spowodowała, że postkomunistyczna Polska okazała się niezwykle podatna na wpływy postmodernizmu kulturowego. Rozbudzone aspiracje społeczne, wynikające z „szarości” PRL wraz z popularyzacją konsumpcyjnego stylu życia podmyły wyznawany dotychczas system wartości i przełożyły się na urbanistykę oraz kształtowanie otoczenia środowiska człowieka. W ten sposób chaos społeczny związany z kryzysem wartości uzewnętrznił się w postaci chaosu przestrzennego.

Dom pod lasem

Każda działalność człowieka generuje jakieś skutki, które można rozpatrywać w kategoriach zysków i strat. W przypadku chaosu przestrzennego, jako negatywnego skutku działalności człowieka, możemy mówić praktycznie o samych stratach. Nawet jeśli w jakimś momencie źle zaplanowanej lokalizacji inwestycji wydaje nam się, że jest ona korzystna, to w dłuższej perspektywie przyniesie ona straty. Na przykład wydaje nam się, że budowa domu z dala od zabudowy, pod przysłowiowym lasem, będzie dobra pod względem jakości życia, mniejszych uciążliwości, hałasu itd. Jednak okazuje się, że nie tylko trzeba wybudować o ileś więcej potrzebnej infrastruktury, aby tam dojechać, doprowadzić wodę i odprowadzić ścieki, prąd itd., a następnie to wszystko utrzymać, na przykład w naszym klimacie odśnieżyć drogę zimą.

Ktoś za to wszystko będzie musiał zapłacić. Transport i gospodarka komunalna należą do zadań samorządu gminnego, które są utrzymywane głównie z podatków i opłat lokalnych. A więc pochłonie to więcej podatków od wszystkich mieszkańców i przedsiębiorców. Innymi słowy, utrzymanie tej nadmiarowej infrastruktury odbędzie się kosztem innych potrzebnych inwestycji lokalnych. Powstaje tu więc jak najbardziej zasadne pytanie, czy kosztowna obsługa rozproszonej, chaotycznej zabudowy jest uczciwa wobec tych mieszkańców, którzy osiedlili się na zwartych terenach osadniczych.

Ale w pokazanym przykładzie, oprócz kosztów wspólnych, są też przecież koszty indywidualne, ponoszone przez samych mieszkańców, występujących w swych najróżniejszych rolach społecznych – jako rodziców, uczniów, pracowników, przedsiębiorców, konsumentów, itp. itd. Te role wymagają kontaktów między miejscem zamieszkania, a szkołą, miejscem pracy, ośrodkiem zdrowia, czy sklepem, a więc przemieszczania się. W podanym przykładzie „domu pod lasem” nie jest możliwe zlokalizowanie przystanku komunikacji publicznej obok niego, bo byłoby to nieopłacalne. Dlatego mieszkańcy rozproszonej zabudowy są skazani na transport indywidualny, czyli samochód. To generuje koszty nie tylko indywidualne, związane z zakupem samochodu czy nawet dwóch (np. dla obojga rodziców) i jego codziennym użytkowaniem. Otóż jeśli wszyscy jeździmy samochodami, natężenie ruchu na drogach wzrasta i tworzą się zatory uliczne, czyli „korki”, zwłaszcza w godzinach szczytu. Jeździmy dłużej do pracy i na zakupy, mając coraz mniej czasu na życie rodzinne i towarzyskie. Emitowane są spaliny, powstaje smog. Wzrasta niebezpieczeństwo ruchu i jest więcej wypadków. Znowu na to wszystko musimy się „zrzucić” jak całe społeczeństwo, finansując służbę zdrowia, ochronę środowiska, służby porządkowe i tak dalej.

Koszty chaosu przestrzennego

Podany wyżej przykład „domu pod lasem” jest najbardziej zrozumiały i najprostszy do wytłumaczenia. Jest też stosunkowo łatwo policzalny, bowiem można oszacować, ile czasu dojeżdżamy do pracy, albo ile kosztuje każdy metr dodatkowej drogi czy kanalizacji. Tymczasem działalność człowieka w przestrzeni generuje bardziej skomplikowane procesy i związki przyczynowo-skutkowe.

Szczegółowa identyfikacja zjawisk, uwarunkowań, przyczyn i związanych z tym kosztów chaosu przestrzennego

W Raporcie KPZK PAN starano się przeanalizować te związki i oszacować możliwe do policzenia koszty. Zestawiono je w tabeli poniżej.

Koszty chaosu przestrzennego w Polsce według rodzajów działalności w mld zł

Łączne koszty chaosu przestrzennego, udokumentowane i przedstawione w Studiach KPZK PAN są zatem ogromne i wynoszą rocznie 84,3 mld zł. Największą ich część (31,5 mld zł) stanowią koszty związane z obsługą transportową. Następnie relatywnie wysokie, kosztowne pozycje dotyczyły osadnictwa i infrastruktury technicznej (20,5 mld zł). Pozostałe trzy kategorie (rolnictwo, rynek nieruchomości oraz środowisko przyrodnicze) wygenerowały 32,3 mld zł. Wydaje się, że wyliczone kwoty przedstawiają minimalny pułap kosztów bezładu.

Tak, czy inaczej, koszty chaosu przestrzennego w Polsce są olbrzymie. Wszystko wskazuje na to, że w najbliższych dekadach będzie to jedna z największych barier rozwojowych kraju. Dlatego też konieczne są pilne działania ustawodawcze, mające na celu ograniczanie negatywnych skutków niekontrolowanej urbanizacji. Kluczowa wydaje się jeszcze silniejsza presja społeczna, bowiem wszystkie dotychczasowe inicjatywy rządowe i eksperckie, mające zaradzić narastającemu bezładowi przestrzennemu nie doczekały się finalnego legislacyjnego końca w postaci nowej ustawy o planowaniu przestrzennym. Uchwalona z dużym rozgłosem medialnym tzw. ustawa krajobrazowa (z 2015 r.) z założenia była „łatą” do obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. i po kilku latach wyraźnie widać, że nie spełniła swych celów. Podobną łatą była zresztą ustawa o rewitalizacji (również z 2015 r.), która pogłębiła chaos kompetencyjny w relacji z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (krytyczne stanowisko swego czasu w tej sprawie zajęła m.in. Komisja Geografii Osadnictwa i Ludności PTG).

Opinia Komisji Geografii Osadnictwa i Ludności PTG ws. projektu „Ustawy rewitalizacyjnej” z dnia 22 kwietnia 2015 r.

Odpowiedzialność za chaos przestrzenny

Podmiotem odpowiedzialnym za ład przestrzenny na szczeblu krajowym jest rząd, na szczeblu regionalnym – samorząd wojewódzki, a na szczeblu lokalnym – samorząd gminny. Dochodzi do tego jeszcze nadzór budowlany na szczeblu powiatowym. W praktyce relacje te są nieefektywne i sprzyjają bezładowi przestrzennemu. Pomimo generalnie dobrej oceny samorządności w Polsce po 1989 r., w tej akurat kwestii szczególnie winne są niestety samorządy gminne, które u zarania transformacji otrzymały wielkie możliwości działania, ale i wielką odpowiedzialność. Z jednymi zadaniami poradziły sobie lepiej, z innymi gorzej. Ład przestrzenny i gospodarka przestrzenna, w tym sprawy własnościowe, od początku przysparzały najwięcej trudności i stały się niestety obszarem, z którym gminy nie dały sobie rady. Nie jest usprawiedliwieniem fakt, że towarzyszyła temu niemoc władz rządowych i Sejmu RP oraz silny nacisk inwestorskiego, deweloperskiego czy reprywatyzacyjnego lobby. Jak wskazuje szereg doniesień medialnych i spraw sądowych, stało się niejednokrotnie tak, że chaos prawny w planowaniu przestrzennym sprzyjał korupcji i innym patologiom.

Usunięcie skutków wielu lat kryzysu w gospodarce i planowaniu przestrzennym będzie wymagało nie tylko specjalnych rozwiązań prawnych, ale będzie też bardzo kosztowne. Jednak nie można tej reformy odkładać, bowiem jej zaniechanie bądź swoiste poprawki i „łaty” aktualnie obowiązującego prawa planistycznego skutkować będą jeszcze większymi kosztami, które i tak w końcu kiedyś trzeba będzie ponieść.

Wszystkich zainteresowanych tymi zagadnieniami zachęcamy do lektury artykułu pt. „The Contemporary Economic Costs of Spatial Chaos: Evidence from Poland” opublikowanego w czasopiśmie Land przez Przemysława Śleszyńskiego, Adama Kowalewskiego, Tadeusza Markowskiego, Paulinę Legutko-Kobus i Macieja Nowaka. Zachęcamy też do zapoznania się ze źródłowym, obszernym (840 stron) raportem pt. „Studia nad chaosem przestrzennym” (red. A. Kowalewski, T. Markowski i P. Śleszyński, Studia KPZK PAN, t. 182(1-3), Warszawa 2018). W jego opracowanie zaangażowało się społecznie około 30 ekspertów z całego kraju – Polskiej Akademii Nauk, uniwersytetów i innych jednostek.

Przemysław Śleszyński